原创 吴小飞 2026-08-05 18:03 广东
!Image 3: 2026年7月6日，云南保山，彩民在体彩销售点购买彩票。随着2026年美加墨世界杯赛事进入淘汰赛阶段，竞猜型体育彩票购买热度再度攀升。（视觉中国｜图） ▲2026年7月6日，云南保山，彩民在体彩销售点购买彩票。随着2026年美加墨世界杯赛事进入淘汰赛阶段，竞猜型体育彩票购买热度再度攀升。（视觉中国/图）
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* 中国互联网售彩的探索，起步于本世纪初，到2015年制止网售，走过了漫长的探索之路。面对互联网技术对彩票销售的冲击，政策也在探索中几经收放。
* 有声音认为，在网购已成日常、娱乐休闲方式较为多元的当下，中国彩票依然坚持线下门店销售的传统模式，抬高了彩民的交易成本，也不利于公益基金筹集。上海师范大学教授李刚认为，需辩证看待，也应警惕商业炒作。 本文首发于**南方周末 未经授权 不得转载**** 文｜南方周末记者 吴小飞 **责任编辑｜杜茂林
2026年7月28日，财政部公布了6月份全国彩票销售数据：当月，共销售759.78亿元，同比增加214.96亿元，增长39.5%。
其中，体育彩票销售592.21亿元，同比增加228.69亿元，增长62.9%；而福利彩票销售额和涨幅数双双下滑。细分到玩法，体彩的竞猜型彩票销售476.75亿元，同比增加233.52亿元，涨幅高达96%。
美加墨世界杯于2026年6月12日开赛，7月20日结束。前述数据意味着，世界杯体育赛事推高了彩票的销量。
世界杯期间，与赛事播报同样密集的资讯，还有各地彩票管理中心发布的风险提示。“彩票购买的唯一合法途径是线下实体店”“网购彩票存骗局，小心‘大奖’变‘大坑’”“网购彩票中奖率高？这些猫腻要警惕”……
一边是销量被赛事点燃，一边是职能部门反复提醒。这组信息，从侧面呈现了中国彩票销售的复杂生态。自2015年相关部委禁止擅自利用互联网销售彩票以来，十余年间，不仅没有新增任何网络售彩平台，既往默许的线上售彩渠道也全面停摆。
不过，强监管难挡高需求。网络售彩的严控并未切断黑灰产业链，与之相关的定罪量刑还曾引发广泛争议。至今仍被不断提起的，还有网络售彩的收放问题。
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#### 黑产禁而不止
“让球的意思就是实力悬殊的两个球队比赛里，实力强的得让几球，这样押注弱队的人会感觉比较公平。”2026年6月，阿辉（化名）拿着一张标注赔率的图片对南方周末记者说，世界杯期间，以竞猜足球的形式进行的网络博彩行为，大多伴随社交场景产生。
阿辉介绍，“几个朋友一起看球吃夜宵，不懂球的人，带个彩头看会更有意思”。这时，押注行为往往就会产生。相比之下，线下门店太过于“正经”阻挡了兴致，其营业时限也限制了娱乐休闲。
这类网络博彩的赔率往往比常规彩票更高，其代理人“是熟人转熟人，经过层层代理向上投注的。博彩网站的IP一般在境外，没有人知道幕后坐庄的究竟是什么人”。在华南长大的阿辉，十多年前就已在同龄圈子中知晓这种玩法。
“海外博彩网站一般比国内彩票的赔率高，加上网络投注的便利性，世界杯期间一定有一部分人在海外投注。国内彩票销售方面的监管过严，客观上会推动这类资金外流。”北京泽博律师事务所律师杜明怀告诉南方周末记者。他自小在福建长大，熟悉华南民间的一些网络博彩生态，曾代理变相网络博彩“醉江山”案。
高赔率背后是高风险。阿辉说，这类博彩游走在灰色地带，双方都缺少契约精神。“有上层代理的人发现有人中大奖就玩消失，也有人赊账投注，不中奖不给押注的本钱。”过去十多年，他身边陆续有人因为沉迷其中而获罪判刑。
围绕擅自利用互联网销售彩票，也滋生了一些灰色产业。“比较常见的就是吃票、做私庄、开私彩。”苏国京说。他是中国彩票行业沙龙创始人，见证了中国互联网彩票的发展历程。该沙龙以类似行业协会的角色，链接监管机构和公众。他也曾以彩票专家身份，就政策制定和修改，向职能部门建言。
苏国京解释，合规的彩票销售，消费者投注后代售点一定要出票。而“吃票”，是指平台借助网络销售彩票，收取购彩金后，未按约定出票或者部分出票，以从中牟利。
“私庄”或“私彩”，则是不法分子仿照合规彩票的开奖模式在网上售彩，但发行的彩票和销售行为，都未经职能部门批准，其背后链接的是私人机构，而非授权经营的代售点或者彩票中心。
常见的“私彩”包括，仿照“六合彩”“重庆时时彩”等开奖号码私自坐庄，通过网络在大陆销售；以世界杯、欧洲杯等重大体育赛事结果，作为投注对象进行地下赌球等。
这些网络售彩形式，即便完全仿照合法彩票的模式开奖，依然能获利。他们既不缴纳公益金和发行费，也往往不会出票。不过，苏国京说，部分涉私彩的，也会“按照实际投注情况部分购买真实彩票对冲风险，一旦开出难以负担的高额奖金，就关站跑路”。
按规定，中国的彩票收入被拆分成三块：45%—60%用作奖金（返奖），15%—35%用作公益金以及约10%发行费。比例会随着彩票种类以及对应年份有所变动。
围绕“中奖可计算”的迷信，也衍生出另一类生意。苏国京介绍，一部分人会伪装成“专业人士”，兜售投注技巧培训课，其“教学”过程往往夹带私彩的销售。
前述网络博彩的乱象，时常作为警示案例出现在各大彩票中心的外宣素材中，也被诸多研究彩票的学者视作网络禁彩带来的负面影响。
不过，在苏国京看来，现在的乱象，并不完全是因为强监管才滋生，“比如吃票、私庄这些行为，在开放时期更为泛滥，只能说收紧后这些现象也依然存在”。
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#### 几经收放
现存的黑灰产业，并不能抹杀当年政策收紧的功效。
“职能部门还在探索如何规制互联网售彩时，社会上出现了很多始料未及的事情，任由其发展下去，风险恐怕难以控制。”一名资深彩票行业人士告诉南方周末记者，由于彩票销售不记名、互联网售彩的隐蔽性等因素，出现了一些经济条件较差的人倾家荡产下注，还有未成年人大额投注等现象，在当时引起了很大的舆情。
2010年9月，财政部印发《互联网销售彩票管理暂行办法》，规定具备条件的单位，报财政部批准后可以开展互联网售彩试点。该办法的出台，使得此前身份暧昧的互联网售彩，正式步入法治轨道。
随后互联网售彩出现了井喷式发展，500彩票网和中国竞彩网先后获批试点，网易、淘宝等头部互联网企业也入场试水。到2014 年，全国彩票销售总额约3823.78亿元，其中互联网销售额约850 亿元，占比约22. 2% ，同比增长约102. 4%。
在监管尚未成熟，预期利益丰厚的双重驱动下，大量网站涌入，行业的“野蛮生长”也滋生了乱象。苏国京记得，大批私人网络平台借“售彩”之名吃票、做私庄，损害了彩票的公益属性，也极大地刺激了公众以小博大的“赌性”，给社会安定带来负面影响。
互联网售彩还搅动了各地的利益分配。“它打破了本地售彩、本地收益的平衡，这块资金各地都很重视。”前述彩票行业人士介绍，彩票公益金一般中央和地方留成各占一半，而销售结算以最终出票地为准。各地互联网技术发展水平和网民支付能力等差异，进一步放大了公益金的利益分配矛盾。
公开资料显示，2013年，江西省全年的彩票销售量激增到99. 37亿元，比2009年的23. 41亿元翻了两番多，增长率居全国前列。其背后，是当地彩票发行机构与部分网售网站签订了相关代理销售协议，实现了外地彩民网络购彩、江西省本地出票。
随后的急刹车，也与2014年世界杯有关。由于大型赛事对销量的拉动，行业问题也随之凸显。“当时国家审计部门对彩票资金进行了抽查，涉及18个省级财政、民政、体育行政部门及228个省市级彩票销售机构，结果发现一些彩票机构有违规销售的问题。”上海师范大学教授李刚告诉南方周末记者。他长期深耕彩票研究。
2015年6月，审计署公布了2012—2014年全国彩票资金审计结果，发现17个省份未经财政部批准，违规利用互联网销售彩票630.4亿元，向互联网彩票销售商支付佣金66.7亿元，并挪用彩票公益金等财政资金支付3.06亿元。
审计署于2014年12月底完成审计，并向有关部门建议：开展彩票市场专项整治，清理整治违规网售等问题。
2015年1月，财政部、民政部和国家体育总局联合下发通知，开展擅自利用互联网销售彩票行为自查自纠工作；4月，财政部等八部委再发公告，要求各地进行自查自纠和交叉抽查。
2018年世界杯期间，财政部等12部委发布“105号禁令”，要求严厉打击擅自利用互联网销售彩票行为，坚决禁止擅自网售彩票。此后，财政部再未批准新的网售资格，先前获批的两家试点网站也全面停摆。
中国互联网售彩的探索，起步于本世纪初，到2015年制止网售，走过了漫长的探索之路。面对互联网技术对彩票销售的冲击，政策也在探索中几经收放。“客观来说，职能部门从未全面禁止网络售彩，提法上是‘制止擅自利用’网络售彩。”前述彩票行业人士说。
“纵观监管举措，底层逻辑是出现乱象，叫停整改，整改到位后再度开放。经过几个循环后，发现越来越多的不可控风险，最后只好强化监管。”苏国京分析。
!Image 4: 2026年6月，上海一家商场内的体育彩票代售点。（南方周末记者 吴小飞｜摄）
2026年6月，上海一家商场内的体育彩票代售点。（南方周末记者 吴小飞/摄）
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#### 争议非法经营罪
擅自利用互联网售彩被叫停后，那些尝到开放甜头的人却难以收手。
在利益的驱动下，产业链因为“禁令”转向灰色地带。一时间，境内外网络博彩、披着博彩外衣的网络诈骗等案件频发。中国司法大数据研究院发布的数据显示，2017年1月—2021年12月，中国法院一审结案的网络赌博类案件有4.9万多件。
南方周末记者梳理中国知网、中国裁判文书网等渠道的公开判例发现，如果被告人在网络销售彩票中，出现吃票、私彩、做私庄等行为，定罪量刑通常争议不大。
围绕这类案件，争议最集中的罪名是非法经营罪。具体而言，主要是那些与授权的彩票代售点直接或间接合作，或者代售点本身通过网络来扩大销售渠道的模式。被告人仅限于通过网络销售了真实的彩票，既未吃票，也未开设私彩、做私庄等。
对于上述行为，出现了同案不同判的情况。
如2020年1月，甘肃省民乐县人民法院审理的一起案例：2018年3月，被告人冯某在未经职能部门批准的情况下，伙同其他人及其关联亲属，通过微信红包、转账等方式接受投注并结算，在互联网上销售“重庆时时彩”（中国福利彩票的一种）。
判决书未显示其存在吃票、开私彩或者做私庄等行为。
民乐县人民法院认为，被告人冯某等人扰乱市场秩序，情节严重，判定冯某犯非法经营罪。因其是从犯，获刑八个月，缓刑一年，并处罚金2万元。该案一审审结。
同在甘肃，另一起类似案件却在二审获判无罪。兰州大学的一名硕士研究生发现，2016年10月，三名被告成立了一家民营科技公司，搭建网站经营彩票销售业务。彩民在线完成注册后，便可选购中国福利彩票、中国体育彩票。该网站在收取购彩资金后，交由线下合作的投注站进行投注或者出票，并从中获得佣金。
二审法院认为，上述行为实质上违反了财政部等部委联合发布的行政规章，侵犯了彩票管理秩序，但并不侵害我国的彩票市场秩序，不具有刑事可罚性，更不构成非法经营罪，建议交由主管部门做行政处罚。
不少法学界学者和法律从业者，对于纯粹网络售彩行为被判非法经营罪持有不同意见。他们的理由大多与前述二审法院类似。
“非法经营罪，以违反国家规定为前提，违反国家部门规章不能被认定为违反国家规定的行为。”律师杜明怀说。
浙江智仁律师事务所毛丽英等律师亦撰文表示，互联网售彩已被相关部委全面禁止，不存在特许经营可能。而非法经营所规制的经营行为，需要具有合法化的可能，被法律完全禁止、不存在特许经营可能的经营行为，不属于本非法经营罪所保护的法益，同样也不属于非法经营罪的打击范围。
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#### 是否该“解禁”
2015年网络售彩的政策收紧后，中国福彩、体彩的销售额大幅下滑。
2016年恰逢欧洲杯和奥运会两大赛事托底，全年彩票的销售额同比涨幅7.3%。而2014年仅靠一届世界杯，全年彩票销售额增幅达到23.6%。
销售额的下滑和灰黑产业屡禁不绝，舆论场由此出现“放开网售”的呼声。2017年，北京邮电大学人文学院副教授黄东海等撰文指出，禁止网络销售彩票的措施，是典型的因噎废食，与产业发展方向相背离。互联网彩票的稳健发展，必须放弃“头痛医头，脚痛医脚”的政策思维，也不能因噎废食，而是要尽快回到法治化的规制之路。
也有声音认为，在网购已成日常、娱乐休闲方式较为多元的当下，中国彩票依然坚持线下门店销售的传统模式，抬高了彩民的交易成本，也不利于公益基金筹集。
李刚认为，对于前述声音，需辩证看待，也应警惕商业炒作。“互联网渠道的彩票销售额，应该区分是转移效应（购彩资金从线上转到线上），还是新增效应（此前其他消费资金转为线上购彩资金）。实际上，新增效应占互联网彩票销售额的比例大约只有1/4。”李刚说，2015年网络售彩叫停后，当年彩票销售额虽然有所下降，但很快就实现了再度增长。
围绕黑产治理，李刚建议出台专门的彩票法。这一说法在学界较为普遍。
至于是否开放网络售彩，李刚的立场并未改变：“十几年前我就强烈反对在没有采取任何防护措施下开展互联网售彩，现在也不改。”在他看来，当年开放网络售彩时，缺乏基本的限额、限时与身份检验，“谁都可以买卖，想买卖多少就买卖多少，想什么时候买卖就什么时候买卖。由此就滋生了各种乱象”。
放与收的争论并不仅限国内，中国也不是唯一对此审慎的国家。公开资料显示，20世纪60年代美国联邦政府就制定了电信法等法律，以打击互联网销售彩票行为。到1990年代，即便呼吁开放的声音不断，美国的多数州仍对博彩活动持禁止态度。
“直到现在，美国50个州也只有十几个州允许互联网销售彩票。”李刚说，在亚太地区也有不少彩票机构尚未开展互联网销售彩票，如中国台湾公益彩券；另外一些彩票机构虽然开展相关业务，但仅限于部分彩票游戏，互联网彩票销售额占机构总销量的比例也很低，如日本宝签（宝くじ）彩票和韩国东港（동행）彩票，都不到5%。
李刚认为，客观上确有彩票种类更适合网售，比如竞猜型彩票。“这也是目前国际上，开放网络销售程度最高、覆盖范围最广的一类。”
对未来可能的制度设计，“目前大家讨论比较多的参考模式是12306模式”。苏国京解释，火车票曾经历不记名线下销售、黄牛抢票、第三方机构代售等阶段。自铁路部门统一管理线上线下渠道之后，经过一段时间的适应和调整，公众普遍实现了有序购票。“12306模式或许是将来彩票行业可以借鉴的模式。”
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