任泽平 2026-08-14 00:45 中国香港
五大改革
文 任泽平团队
在中国改革开放的壮阔历程中，朱镕基总理是一位伟大的改革家，人民的好总理。朱总理1991年调任国务院副总理，1998年至2003年担任国务院总理，主政的十余年，是中国从计划经济向市场经济转轨的关键时期。
朱总理直接主持了分税制改革、国企改革、加入WTO、住房制度改革、金融体制改革等一系列重大改革。“牵一发而动全身”。分税制重塑了中央与地方的财政关系；国企改革释放了企业活力；入世让中国乘上全球化时代红利；房改重塑了经济增长与居民财富结构；金融体制改革让银行卸下包袱轻装上阵。它们共同奠定了中国经济此后二十多年高速增长的制度基础。
这一系列改革之所以能够成功破局，根本在于始终坚持全球化、市场化、法治化的正确方向。最大的改革就是开放，以入世主动拥抱全球竞争，倒逼国内体制改革；坚持市场在资源配置中起决定性作用，使之贯穿发展全过程；同时以法治化固根本、稳预期、利长远。方向正确，改革才能行稳致远。
朱总理曾说：“我只希望在我卸任以后，全国人民能说一句，他是一个清官，不是贪官，我就很满意了。如果他们再慷慨一点，说朱镕基还是办了一点实事，我就谢天谢地了。”“不管前面是地雷阵还是万丈深渊，我都将一往无前，义无反顾，鞠躬尽瘁，死而后已。”
回顾重大改革史，缅怀伟大的改革家，从历史中汲取深化改革的勇气与智慧。
一、分税制改革：重塑中央与地方的财政关系
20世纪80年代，我国实行财政包干制度，地方政府按照约定比例向中央上缴财政收入，有效地激发了地方政府的积极性，但随着经济发展，中央财政能力却弱化。“两个比重”明显下降，1979—1993年，全国财政收入占GDP比重从 28.4%降至12.6%；中央财政收入占全国财政收入的比重由1985年的38.4%降至1993年的22.0%。与此同时，宏观调控、国防、重大基础设施和区域协调等全国性事务仍主要由中央承担。中央财政甚至一度需要向地方借款、向银行透支。
在此背景下，1994年以分税制改革为代表的财税体制改革拉开大幕。
第一，重新划分中央和地方政府财政收入，解决中央财政困难。分税制改革，将财政收入划分为中央固定收入、地方固定收入和中央地方共享收入。例如消费税主要归中央收入，增值税则作为共享税，由中央地方按照75：25比例分享。与过去依赖财政包干相比，分税制开始按照税种和制度规则明确中央与地方的收入来源。
第二，重构税收征管体系，将财政分配从协商走向制度。改革后分别建立国家税务局和地方税务局，中央财政收入由更加稳定、规范的征管保障，中央与地方财政关系由过去的协商和包干走向制度化和规范化。此外，改革还进一步规范预算管理制度，完善复式预算体系，加强财政资金管理，为财税体制市场化改革提供制度保障。
第三，通过谈判和税收返还协调地方利益，推动改革落地。改革直接触及地方利益，推进阻力较大。1993年，朱镕基总理带领财政、税务等部门负责人密集赴各地沟通改革方案，在两个多月时间内走访多个省区市。其中广东等经济发达地区对改革顾虑较多，担心收入划分影响地方发展。为了推动改革，中央以1993年为基期建立税收返还机制，尽量保障了地方政府原有财力，在发展中央财政能力的同时保持地方财政底气与经济积极性。朱总理后来回忆说：“实行分税制，来自地方的阻力非常大。我是一个省一个省地去谈，商量，妥协，总算谈下来了，我自己则掉了5斤肉。”
分税制改革立竿见影，发挥中央“集中力量办大事”的积极作用。1994年全国财政收入达到约5218亿元，同比增长近20%；中央本级财政收入占全国财政收入的比重由1993年约22%提高至1994年55.7%，长期下降的中央财政收入比重得到明显扭转。中央财政能力增强后，宏观调控、国家重点建设和财政再分配能力明显提高，也能够通过转移支付更好地协调地区间财力差异。
分税制改革的意义不仅在于解决了中央财政的困难，更重要的是重新塑造了中央与地方财政关系，使财政收入分配由包干和协商逐步转向按照税种和制度规则确定，基本建立了适应社会主义市场经济体制要求的财税制度框架。这场改革也体现了朱镕基敢于触及利益格局、通过谈判协调和制度设计推动改革落地的鲜明风格。
二、国企改革：三年脱困与市场化转型
20世纪90年代中后期，国有企业正经历着前所未有的困境。1996年一季度，国企首次出现净亏损；到1997年，国有企业亏损额已高达943亿元。第三次全国工业普查结果显示，国有工业的负债总额已占权益的1.92倍。100家重点国有企业中81%的企业存在资产不实和虚报利润的情况。大量国企长期亏损，却同时背负着就业、住房、医疗等沉重的社会责任。同时，1997年亚洲金融危机爆发，外部需求急剧萎缩，国内经济增速明显放缓，通货紧缩迹象开始显现，工业企业利润同比大幅下降，给正处于转型阵痛期的国有企业带来了巨大的外部压力。国企改革由此被称为“最难啃的骨头”。
1997年党的十五大和十五届一中全会明确提出，用三年左右时间，使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境。1998年3月19日，刚刚当选国务院总理的朱镕基在记者会上将新一届政府任务概括为“一个确保、三个到位、五项改革”，第一个“到位”就是“三年左右使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境进而建立现代企业制度”。
第一，以纺织行业为突破口。1997年11月，朱总理在上海考察时指出，“要把亏损严重的纺织行业的压锭、减员、增效作为国有企业改革和解困的突破口”。当时全国纺织行业约有3000万锭纺锭，产能严重过剩。朱总理下决心砸掉1000万锭，每砸1万锭，国家补贴约110万元。纺机必须送到钢铁厂回炉，不得转移。纺织行业提前一年实现三年脱困目标。
第二，坚决走“鼓励兼并、规范破产、下岗分流、减员增效、实施再就业工程”的路子。朱总理直言：“随着社会主义市场经济的发展和对外开放的扩大，继续沿用行政办法来保护亏损企业的路子是行不通的”。1998年以来，国有企业下岗职工达2700多万人，90%以上进入再就业服务中心。同时推进“抓大放小”——国有资本从中小企业有序退出，逐步向关系国民经济命脉的重要行业和关键领域集中。
第三，加快建立现代企业制度。按照“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的要求，鼓励国有大中型企业通过规范上市、中外合资和相互参股等形式实行股份制改造。同时加强企业外部监管，通过稽察特派员制度强化对企业的监督和考核。
国企改革三年脱困目标基本实现。2000年底，国有及国有控股工业企业实现利润967亿元，比上年增长77.7%，创造了近五年来的最高水平。全国工业利润达到2202亿元，增长52%。纺织行业提前一年完成任务，东北三省等老工业基地国企改革和脱困出现重大转机。它标志着国企开始真正走向“市场竞争的主体”，从战略上调整了国有经济布局。数以千万计的国企职工从“单位人”转变为“社会人”，失业、养老、医疗等社会保障体系由此加速建立。这场攻坚战，不仅让国企“活了过来”，更为中国此后加入WTO、融入全球经济体系奠定了坚实的基础。
三、加入WTO：开启全球化开放新时代
中国曾是关贸总协定（GATT）的创始缔约国之一，联合国恢复新中国合法席位后，中国自1986年申请“复关”，WTO取代GATT改为“入世”，这场谈判马拉松长达15年。当时国内改革已进入深水区，触及利益格局；中国每年都要面对美国对“正常贸易关系待遇”的审议，外部环境高度不确定。
以朱总理为代表的改革派坚定要加入WTO，是巩固改革开放的成果、融入世界经济体系的关键一步。但当时中国入世面临两大阻力。一方面是以美国为首的外国势力阻挠，美国贸易代表在谈判中非常强势、要价高，1999年美国轰炸中国驻南斯拉夫大使馆，一度导致谈判中断。另一方面是来自国内的阻力，传统行业担心“狼来了”，入世会冲垮国内产业，造成失业。为此，朱总理内外两手抓。
对外，国家谈判中采取"最后攻克美国"策略。1997年8月新西兰成为首个与华达成双边协议的国家，随后与韩国、匈牙利、捷克等签署协议。最难的中美谈判。1999年4月访美签《中美农业合作协议》并发表入世联合声明，破题政治僵局；11月中美谈判陷于最后7个棘手问题（增值电信、寿险股权、分销等）时，朱总理亲赴谈判拍板：守住中外合资寿险、增值电信外方股比不超过50%，基础电信出入口必须经中国等底线；同时在特殊保障条款期限上由中方主张的5年让步至15年，换取美方不再要求电信和保险业持股51%。经6天6夜博弈于11月15日签中美双边协议，扫清最大障碍。2001年中国正式加入WTO。
对内，以"开放倒逼改革"的战略定力破局。朱总理强调要"统一思想到中央决策上来"，用好3—5年过渡期，清理法律法规，将挑战变为机遇。入世前后全国清理涉外法律法规2200余件、废止修改千余件。1996、1997年两次大幅降低关税，1998年4月向WTO提交近6000个税号的关税减让表。2002年1月1日起关税从15.3%降至12%、涉5300多税目，非关税措施分批取消，按“法制统一、非歧视、透明”三原则重搭涉外规则体系。
中国开启了高速增长奇迹。关税从15.3%降至9.8%，非关税措施全取消，外贸经营权放开，货物贸易额由2001年5098亿美元增至2010年近3万亿美元，出口跃居世界第一，GDP由全球第9升至第2，实际利用外资2010年达1147亿美元。 家电、电子等产业在引入充分竞争后，非但没有被打倒，反而成为万亿级产业。朱总理的战略眼光和拍板魄力为中国赢得了参与全球化的红利，开启了中国经济长达二十年的高速增长奇迹。
四、住房制度改革：居民住房消费全面启动，成为新的经济增长支柱
培育新的内需增长点，住房制度改革成为撬动内需、激活经济的关键一招。建国后至改革开放初期，我国城镇住房长期实行"国家统一建设、单位实物分配、低租金使用"的福利供给制度。其内在缺陷在90年代愈发凸显：一是财政与单位不堪重负，住房投资巨大且长期无法回收；二是供给极度短缺，1978年城市人均住宅建筑面积仅6.7平方米，庞大住房需求无法得到满足；三是无法撬动消费。
而1998年我国遭遇亚洲金融危机与特大洪水双重冲击，外需急剧萎缩，叠加国内通缩和产能过剩，经济增长乏力，亟需一个体量足够大、链条足够长的新增长极来对冲下行——住房，正是那个被选中的领域。朱总理主导并推动了具有深远影响的住房制度改革，1998年7月3日，国务院发布《关于进一步深化住房制度改革加快住房建设的通知》，停止实物分房，全面启动住房货币化与市场化。
第一，终结福利分房。全国城镇自1998年下半年起停止住房实物分配，全面实行住房分配货币化，职工主要通过工资积累、住房公积金和个人住房贷款解决住房问题，从制度上解除了"单位包办"的历史包袱。
第二，构建以经济适用住房为主的多层次供应体系。按"高收入购商品房、中低收入购经济适用房、最低收入租廉租房"原则，建立以经济适用房为主的供应体系，既保民生，又开市场。1998年经济适用住房投资达791亿元，竣工面积5506万平方米。
第三，发展住房金融，打通"买得起"通道。1998年5月9日央行出台《个人住房贷款管理办法》，规定首付不低于30%、期限最长20年，随后陆续出台降低首付比例、延长个人住房贷款期限至30年、下调利率等政策。基于朱总理在上海力推住房公积金的试点经验，住房公积金全面推广，到1998年6月底全国已归集980亿元，形成强制储蓄的资金池，使普通家庭跨期购房成为可能。
第四，培育规范交易市场。放开住房二级市场，允许已购公房上市，形成增量与存量联动的市场体系，提升资产流动性。
住房改革重塑了经济增长与居民财富结构。住房消费全面启动，房地产迅速成为经济支柱产业，1998年房地产直接拉动经济增长约2个百分点，2003年开发投资首破万亿元，2004年占GDP比重升至约8%，为2000年以后经济"黄金十年"奠定需求基础。有效对冲外需萎缩。居民居住条件显著改善，城市人均住宅建筑面积从1978年的6.7平方米升至2003年的23.7平方米。住房由不可交易福利变为家庭核心资产，形成显著财富效应，深刻改变社会消费与储蓄行为。加速了城镇化进程，土地市场与住房结合为城市建设提供了重要资金来源。
五、金融体制改革：整顿秩序，铺平现代化道路
在90年代经济转轨过程中，金融体系的转轨更为复杂。各地GDP竞标赛，争建开发区，大量资金来源于银行贷款，加剧了不良贷款的问题。经济过热下，乱集资、乱拆借、乱设金融机构的“三乱”现象泛滥，甚至导致挤兑，金融秩序处于失控的边缘。朱总理93年直言“金融秩序混乱，纪律松弛，已经达到影响改革开放和经济发展的程度”，以雷霆手段拉开了一场影响深远的金融体制改革。
第一，重构中国金融体系顶层设计，厘清市场与行政、中央与地方关系。建立在国务院领导下的独立执行货币政策的中央银行体系。在人民银行之下，政策性银行和商业银行为主，商业银行自主决定贷款、自负盈亏，解决政企不分、财政向银行透支的问题。1997年进行人民银行和国有银行分支机构改革，摆脱地方政府的干扰，把金融系统党的关系收到中央。
第二，整顿金融秩序，打破国家兜底信仰。1997年底全国金融工作会议部署，整顿乱集资、乱批设金融机构、乱办金融业务。1999年轰动一时的广信破产案就是那个时代的缩影。广东国际信托投资公司（简称广信）曾是仅次于中信的第二大信托企业，曾代表政府在国际上发债融资，享有类似国家主权级的信用评级。但由于盲目投资、乱铺摊子、过度举债，埋下了巨大的违约风险。1998年广信到期外债超过12亿美元，严重资不抵债。但当时大家都认为国家会兜底。朱总理做出决策，1999年依法宣布破产，震惊全世界。但这一决策为中国金融体系真正走向市场化、法治化奠定了基石。
第三，剥离国有行不良资产，轻装上阵。我国银行由于历史包袱承担大量不良资产，根据当时较低的会计标准，不良资产率在上世纪90年代末为30%左右，被国际认为技术破产。1997年亚洲金融危机爆发，朱镕基下决心进行银行体制改革。他把大量的坏账、不良资产从银行里剥离出来，建立了四大资产管理公司，收购了四大行及国开行的1.4万亿元不良资产。2004-2005年，为进一步帮助国有银行上市，又进行了第二次市场化剥离，四大行的不良贷款率从超过25% 降至5% 以下。改革使国有商业银行轻装上阵，摆脱了“技术上破产”的危机。
朱总理推进金融领域改革影响深远，把中国金融秩序从几乎失控的深渊拉回到正常轨道，为中国构建了现代化金融体系铺平了道路。他以强硬手段，迅速恢复了金融秩序，通胀得到有效控制，1996年中国经济实现了软着陆，GDP增速10%，CPI增速8.3%。又以长远思维，清晰界定政府与市场的边界，重塑了中央银行的职能、剥离了商业银行的不良资产、构建了现代金融体系的框架。金融体系的结构性问题得到系统性解决。
六、启示
改革要坚持全球化、市场化、法治化方向。 最大的改革就是开放，入世以竞争倒逼国内产业升级；市场在资源配置中起决定性作用贯穿分税制、国企改革、房改、金融改革；每一项重大改革都以法律法规的立改废释为保障，让制度保障社会发展。方向对了，改革再难也终将抵达。
改革要敢于触动利益格局。分税制一个省一个省去谈，国企改革直言“保护亏损企业行不通”，朱镕基的改革从来不是在掌声中推进的。敢于碰硬、敢于得罪人，才有资格谈突破。
改革需要战略定力，善于以妥协换大局。入世谈判在非原则问题上让步，守住核心底线；分税制以税收返还换取地方支持。改革不是赢家通吃，懂得在关键原则上坚守、在非原则问题上灵活，方能推动变革落地。
以开放倒逼改革，是阻力最小、成效最大的路径。入世前国内担忧“狼来了”，结果家电、电子等产业非但未被冲垮，反而成长为万亿级产业。开放的压力，往往比内部自发动力更能冲破利益固化的藩篱。
改革是系统工程，必须协同推进。分税制增强中央财力，为后续改革提供支撑；国企改革卸下包袱，为入世后参与国际竞争奠定基础；金融与房改则提供制度保障和增长引擎。五大改革环环相扣，单兵突进难以奏效。
改革者的担当与清廉，是改革突破重围的关键保障。“准备好一百口棺材”的决心、“清官”的自我要求，让朱镕基在面对既得利益集团时有足够的权威和公信力推动改革。改革者自身过硬，改革才能走得远。
七、朱总理金句
“不管前面是地雷阵还是万丈深渊，我都将一往无前，义无反顾，鞠躬尽瘁，死而后已。”
“准备好一百口棺材，也有我的一口，无非是个同归于尽。”
“我只希望在我卸任以后，全国人民能说一句，他是一个清官，不是贪官，我就很满意了。如果他们再慷慨一点，说朱镕基还是办了一点实事，我就谢天谢地了。”
“如果本届政府都是‘好好先生’，我们就对不起人民。”
“我从来不吓唬老百姓，只吓唬那些贪官污吏。”
“为学，要扎扎实实，不可沽名钓誉；做事，要公正廉洁，不要落身后骂名。